ایران و حکمرانی بحران

حکمرانی بحران یعنی توان یک نظام سیاسی و اداری برای دیدن بحران پیش از انفجار، تصمیم‌گیری در شرایط فشار، هماهنگ کردن نهادها، روایت‌سازی صادقانه، کاهش خسارت و یادگیری پس از بحران. بحران فقط حادثه نیست؛ آزمون حکمرانی است. هر بحرانی نشان می‌دهد دولت تا چه اندازه داده دارد، چقدر نهادهایش هماهنگ‌اند، چگونه با مردم حرف می‌زند، چقدر مسئولیت می‌پذیرد و آیا می‌تواند از خطاهای خود درس بگیرد یا نه.
کتاب «سیاست‌های مدیریت بحران؛ رهبری عمومی زیر فشار» یکی از منابع مهم برای فهم همین مسئله است. این کتاب توضیح می‌دهد که بحران‌ها رهبران عمومی را در موقعیتی قرار می‌دهند که زمان کم است، اطلاعات ناقص است، فشار افکار عمومی بالاست و پیامد تصمیم‌ها می‌تواند گسترده باشد. در چنین شرایطی، حکمرانی فقط به دستور اداری نیاز ندارد؛ به تشخیص درست، ارتباط مؤثر، هماهنگی نهادی و اعتماد اجتماعی نیاز دارد.
در ایران، حکمرانی بحران اهمیت ویژه‌ای دارد، چون کشور با مجموعه‌ای از بحران‌های هم‌زمان روبه‌روست: بحران اقتصادی، تحریم، بحران انرژی، کم‌آبی، آلودگی هوا، مهاجرت، فشار اجتماعی، نابرابری، بحران خانواده، ناترازی بودجه، فرسودگی زیرساخت‌ها و تهدیدهای منطقه‌ای. این بحران‌ها از هم جدا نیستند. تورم بر خانواده اثر می‌گذارد؛ بحران انرژی بر صنعت و معیشت؛ بحران آب بر کشاورزی و مهاجرت؛ تحریم بر سرمایه‌گذاری و اعتماد؛ و ضعف حکمرانی بر همه این‌ها.
نخستین وظیفه حکمرانی بحران، «تشخیص» است. بسیاری از بحران‌ها زمانی خطرناک می‌شوند که دیر دیده شوند. بحران آب در ایران ناگهانی به وجود نیامده است. بحران صندوق‌های بازنشستگی، نظام بانکی، انرژی، آموزش و محیط زیست نیز سال‌ها نشانه داشته‌اند. اگر نظام تصمیم‌گیری نتواند هشدارهای اولیه را جدی بگیرد، بحران از مرحله پیشگیری عبور می‌کند و وارد مرحله کنترل خسارت می‌شود. در این نقطه، هزینه‌ها چند برابر شده‌اند.
تشخیص بحران نیازمند داده معتبر است. بدون آمار دقیق، سیاست‌گذار نمی‌تواند بداند بحران کجا شدیدتر است، چه گروه‌هایی آسیب‌پذیرترند، کدام سیاست مؤثر بوده و کدام تصمیم شکست خورده است. حکمرانی بحران در ایران باید از روایت‌های کلی به سمت داشبوردهای داده‌محور حرکت کند. بحران اقتصادی، بحران اجتماعی، بحران محیط زیست و بحران انرژی هرکدام باید شاخص‌های هشدار زودهنگام داشته باشند.
دومین وظیفه، تصمیم‌گیری زیر فشار است. در بحران، اطلاعات کامل وجود ندارد. اگر تصمیم‌گیر منتظر قطعیت کامل بماند، ممکن است زمان طلایی از دست برود. اگر هم شتاب‌زده و بدون سنجش تصمیم بگیرد، ممکن است بحران تشدید شود. هنر حکمرانی بحران، تعادل میان سرعت و دقت است. این تعادل فقط با فرد تصمیم‌گیر ساخته نمی‌شود؛ به نهادهای کارشناسی، سناریونویسی، تجربه قبلی، تمرین و اعتماد به متخصصان نیاز دارد.
سومین وظیفه، هماهنگی نهادی است. بحران مرز سازمان‌ها را نمی‌شناسد. مثلاً آلودگی هوا فقط مسئله محیط زیست نیست؛ به انرژی، حمل‌ونقل، صنعت، سلامت، آموزش، شهرداری، پلیس، بودجه و رسانه مربوط است. بحران آب فقط مسئله وزارت نیرو نیست؛ به کشاورزی، صنعت، محیط زیست، شهرسازی، مصرف خانوار، حکمرانی محلی و امنیت غذایی مرتبط است. اگر هر نهاد فقط از زاویه خود به بحران نگاه کند، پاسخ‌ها پراکنده و ناکارآمد می‌شوند.
در ایران، یکی از چالش‌های مهم حکمرانی بحران، همین پراکندگی مسئولیت است. وقتی مسئولیت میان چند دستگاه پخش می‌شود، پاسخگویی دشوار می‌شود. هر دستگاه می‌تواند بخشی از مسئولیت را به دیگری منتقل کند. نتیجه این است که بحران باقی می‌ماند، اما مقصر مشخص نیست. حکمرانی بحران نیازمند مرکز هماهنگی روشن، تقسیم وظایف دقیق و سازوکار پاسخگویی است.
چهارمین وظیفه، روایت‌سازی و ارتباط با مردم است. در بحران، مردم فقط کمک نمی‌خواهند؛ توضیح هم می‌خواهند. اگر روایت رسمی دیر، مبهم یا متناقض باشد، جامعه روایت‌های جایگزین می‌سازد. این روایت‌ها ممکن است دقیق یا نادقیق باشند، اما در خلأ اعتماد رشد می‌کنند. بنابراین ارتباط بحران باید سریع، صادقانه، شفاف و انسانی باشد. مسئولان باید بگویند چه می‌دانند، چه نمی‌دانند، چه کرده‌اند و قدم بعدی چیست.
در ایران، مسئله اعتماد عمومی در حکمرانی بحران بسیار مهم است. اگر مردم به آمارها، توضیحات و وعده‌ها اعتماد نداشته باشند، حتی تصمیم‌های درست هم با تردید روبه‌رو می‌شود. اعتماد در لحظه بحران ساخته نمی‌شود؛ پیش از بحران ساخته می‌شود. دولت‌هایی که در زمان عادی شفاف، پاسخگو و صادق‌اند، در زمان بحران بهتر می‌توانند مردم را همراه کنند.
پنجمین وظیفه، توزیع عادلانه هزینه بحران است. بحران‌ها همیشه همه را به یک اندازه تحت فشار نمی‌گذارند. تورم به فقرا و حقوق‌بگیران بیشتر آسیب می‌زند. خاموشی برق برای تولیدکننده کوچک پرهزینه‌تر است. کم‌آبی برای روستاییان و کشاورزان ضربه سنگین‌تری دارد. آلودگی هوا برای کودکان، سالمندان و بیماران خطرناک‌تر است. اگر سیاست‌گذاری بحران به این تفاوت‌ها توجه نکند، بحران به بی‌عدالتی تبدیل می‌شود.
حکمرانی بحران در ایران باید بیش از گذشته به گروه‌های آسیب‌پذیر توجه کند. سیاست‌های کلی و یکسان، معمولاً برای همه اثر یکسان ندارند. اگر قیمت انرژی اصلاح می‌شود، باید حمایت هدفمند وجود داشته باشد. اگر آب مدیریت می‌شود، باید معیشت کشاورزان دیده شود. اگر آموزش مجازی یا تعطیلی مدارس مطرح می‌شود، باید خانواده‌های محروم و دانش‌آموزان فاقد امکانات دیده شوند. بحران فقط مسئله مدیریت کلان نیست؛ مسئله عدالت خرد نیز هست.
ششمین وظیفه، یادگیری پس از بحران است. یکی از ضعف‌های مهم بسیاری از نظام‌های حکمرانی این است که پس از عبور ظاهری از بحران، به وضعیت قبلی بازمی‌گردند. گزارش‌ها نوشته می‌شود، چند مدیر تغییر می‌کنند، اما ساختار اصلاح نمی‌شود. در این حالت، بحران بعدی دوباره از همان مسیر قبلی وارد می‌شود. حکمرانی بحران زمانی موفق است که پس از هر بحران، قانون، رویه، بودجه، آموزش، داده و ساختار هماهنگی تغییر کند.
در ایران، بسیاری از بحران‌ها تکرارشونده‌اند. آلودگی هوا هر سال تکرار می‌شود. کمبود انرژی در تابستان و زمستان تکرار می‌شود. بحران آب هر سال جدی‌تر می‌شود. تورم مزمن دهه‌هاست ادامه دارد. این تکرار نشان می‌دهد که کشور فقط با حادثه روبه‌رو نیست؛ با ضعف یادگیری نهادی روبه‌روست. اگر از هر بحران درس گرفته می‌شد، نباید بسیاری از الگوها با همان شدت تکرار می‌شدند.
هفتمین وظیفه، پیشگیری است. پیشگیری در مدیریت بحران معمولاً کم‌جاذبه‌تر از واکنش است، چون دیده نمی‌شود. سیاست‌مداران معمولاً برای اقدامی که جلوی بحران را گرفته، کمتر پاداش می‌گیرند تا برای اقدامی که پس از بحران انجام داده‌اند. اما از نظر توسعه، پیشگیری ارزان‌تر، انسانی‌تر و مؤثرتر است. حکمرانی بحران در ایران باید به جای قهرمان‌سازی پس از حادثه، پیشگیری پیش از حادثه را ارزشمند کند.
پیشگیری یعنی سرمایه‌گذاری در زیرساخت، آموزش، داده، تاب‌آوری محلی، نظام هشدار زودهنگام، شفافیت، بیمه، برنامه‌ریزی شهری، مدیریت منابع و اصلاح سیاست‌های پرریسک. مثلاً پیشگیری از بحران آب یعنی اصلاح الگوی کشت، قیمت‌گذاری منطقی، کاهش هدررفت، بازچرخانی آب، آموزش عمومی و حکمرانی حوضه‌ای. پیشگیری از بحران اجتماعی یعنی کاهش نابرابری، تقویت اعتماد، شنیدن اعتراض‌ها و باز کردن مسیرهای گفت‌وگو.
هشتمین وظیفه، محلی‌سازی مدیریت بحران است. همه بحران‌ها از مرکز قابل مدیریت نیستند. بسیاری از بحران‌ها در سطح محلی شکل می‌گیرند و اثر می‌گذارند. استان‌ها، شهرها و روستاها باید ظرفیت تشخیص، واکنش و بازسازی داشته باشند. تمرکز بیش از حد تصمیم‌گیری باعث می‌شود پاسخ‌ها دیر، کلی و گاه نامتناسب باشند. حکمرانی بحران باید به ظرفیت محلی اعتماد کند و آن را تقویت کند.
در ایران، نقش دانشگاه‌های محلی، شوراها، نهادهای مدنی، رسانه‌های منطقه‌ای، فعالان اقتصادی و گروه‌های داوطلب در مدیریت بحران می‌تواند بسیار مهم باشد. اگر این ظرفیت‌ها فقط در لحظه بحران فراخوانده شوند، اثر محدودی دارند. باید پیش از بحران، شبکه‌سازی و آموزش انجام شود. جامعه‌ای که از قبل سازمان‌یافته و آموزش‌دیده باشد، در بحران کمتر دچار آشفتگی می‌شود.
نهمین وظیفه، مدیریت روانی بحران است. بحران فقط خسارت مادی ندارد؛ اضطراب، ترس، خشم، سوگ و بی‌اعتمادی تولید می‌کند. در ایران، فشارهای طولانی اقتصادی و اجتماعی باعث شده جامعه نسبت به بحران‌ها حساس و خسته باشد. حکمرانی بحران باید این خستگی اجتماعی را بفهمد. زبان خشک اداری برای جامعه خسته کافی نیست. مردم نیاز دارند احساس کنند رنجشان دیده می‌شود.
در نهایت، حکمرانی بحران در ایران باید از مدیریت حادثه به حکمرانی تاب‌آوری تغییر کند. تاب‌آوری یعنی کشور بتواند در برابر شوک‌ها دوام بیاورد، خود را بازسازی کند و از بحران قوی‌تر بیرون بیاید. این کار فقط با بودجه اضطراری و دستور اداری ممکن نیست. به اعتماد، نهاد، داده، عدالت، مشارکت، شفافیت و یادگیری نیاز دارد.
به بیان روشن، ایران برای حکمرانی بحران به سه تغییر نیاز دارد: دیدن بحران پیش از انفجار، گفت‌وگوی صادقانه با مردم در زمان بحران، و اصلاح نهادی پس از بحران. اگر این سه رخ ندهد، کشور مدام از بحرانی به بحران دیگر منتقل می‌شود. اما اگر بحران به فرصتی برای یادگیری و نهادسازی تبدیل شود، حتی فشارهای سخت نیز می‌توانند آغاز اصلاح باشند.

منابع:
کتاب سیاست‌های مدیریت بحران؛ رهبری عمومی زیر فشار، آرین بوین، پل ت هارت، اریک استرن و بنگت سوندلیوس.
چارچوب سندای برای کاهش خطر بلایا، سازمان ملل متحد، درباره پیشگیری، آمادگی و تاب‌آوری.
گزارش‌های بانک جهانی درباره حکمرانی، تاب‌آوری و مدیریت ریسک بحران.
ادبیات حکمرانی بحران، ارتباطات بحران، یادگیری نهادی و مدیریت ریسک عمومی.