چرا توسعه بدون نهاد شکست می‌خورد؟

توسعه فقط با بودجه، برنامه، پروژه و شعار پیش نمی‌رود. هر کشوری ممکن است سند توسعه بنویسد، طرح عمرانی اجرا کند و از آینده سخن بگوید؛ اما اگر نهادهای پایدار، پاسخگو و قابل اعتماد نداشته باشد، توسعه به مجموعه‌ای از تصمیم‌های پراکنده تبدیل می‌شود. کتاب «برای ایران، جلد ۳: بحران‌پژوهی در ایران / نهادسازی و حکمرانی» را می‌توان از همین زاویه خواند: بحران‌های ایران فقط کمبود منابع نیستند؛ بسیاری از آن‌ها از ضعف نهادها شروع می‌شوند.
نهاد یعنی قواعد پایدار بازی؛ یعنی معلوم باشد چه کسی تصمیم می‌گیرد، چگونه تصمیم می‌گیرد، چگونه پاسخگو می‌شود و مردم از چه راهی می‌توانند در تصمیم‌ها اثر بگذارند. داگلاس نورث، اقتصاددان نهادگرا، نهادها را ساختار انگیزشی اقتصاد می‌داند؛ ساختاری که مسیر رشد، رکود یا افول را تعیین می‌کند. به بیان ساده، اگر قواعد غلط باشد، حتی منابع درست هم هدر می‌روند.
توسعه بدون نهاد شکست می‌خورد چون تصمیم‌ها شخصی، مقطعی و سلیقه‌ای می‌شوند. یک مدیر می‌آید و مسیری را آغاز می‌کند؛ مدیر بعدی می‌آید و آن را کنار می‌گذارد. برنامه‌ها با تغییر دولت، بودجه، جناح سیاسی یا فشارهای روزمره دگرگون می‌شوند. نتیجه این است که کشور به‌جای حرکت پیوسته، مدام از نو شروع می‌کند.
بحران‌پژوهی در ایران نشان می‌دهد که بحران‌ها معمولاً ناگهانی نیستند؛ محصول انباشت خطاهای نهادی‌اند. بحران آب، محیط زیست، بودجه، آموزش، مسکن، مهاجرت، اعتماد عمومی و نابرابری، همگی وقتی تشدید می‌شوند که نهادهای مسئول نتوانند آینده را ببینند، هشدارها را جدی بگیرند و میان دستگاه‌ها هماهنگی ایجاد کنند.
بانک جهانی در گزارش حکمرانی و قانون تأکید می‌کند که حکمرانی می‌تواند نابرابری‌های قدرت را کاهش دهد و سیاست‌ها را در مسیر امنیت، رشد و عدالت مؤثرتر کند؛ اما این اتفاق زمانی رخ می‌دهد که قواعد، مشوق‌ها و منافع بازیگران به‌درستی تنظیم شوند. این همان چیزی است که در توسعه نهادی اهمیت دارد: فقط تصمیم خوب کافی نیست؛ باید ساختاری وجود داشته باشد که تصمیم خوب را ممکن، پایدار و قابل اجرا کند.
ضعف نهادها توسعه را از سه مسیر زمین‌گیر می‌کند. نخست، اعتماد را کاهش می‌دهد. مردم وقتی به قانون، برنامه، بودجه و وعده‌ها اعتماد نکنند، مشارکت نمی‌کنند. دوم، منابع را هدر می‌دهد. بدون نهاد پاسخگو، بودجه به جای حل مسئله، صرف پروژه‌های نمایشی یا کوتاه‌مدت می‌شود. سوم، بحران‌ها را دیر شناسایی می‌کند. نهادی که داده، حافظه و سازوکار ارزیابی ندارد، بحران را زمانی می‌بیند که هزینه آن چند برابر شده است.
توسعه نیازمند نهادهای میانی هم هست؛ نهادهایی که میان دولت و مردم پل بزنند. شوراها، انجمن‌های تخصصی، اتاق‌های فکر محلی، دانشگاه‌ها، رسانه‌های حرفه‌ای، سازمان‌های مردم‌نهاد و تشکل‌های صنفی می‌توانند مسئله را از پایین به بالا منتقل کنند. مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در بحث حکمرانی مردمی بر ضرورت نهادسازی واسطه‌ای و تخصصی برای مشارکت مردم تأکید کرده و هشدار داده است که بدون چنین نهادهایی، مشارکت جامع و واقعی شکل نمی‌گیرد.
در ایران، بسیاری از سیاست‌ها به دلیل نبود همین نهادهای پایدار، از مرحله ایده به اجرا نمی‌رسند یا در اجرا فرسوده می‌شوند. برنامه نوشته می‌شود، اما مجری هماهنگ نیست. بودجه تصویب می‌شود، اما نظارت ضعیف است. بحران شناسایی می‌شود، اما مسئولیت میان چند دستگاه پخش می‌شود. نتیجه، همان چرخه آشنای «تصمیم زیاد، اثر کم» است.
توسعه نهادی یعنی کشور فقط پروژه نسازد؛ ظرفیت حل مسئله بسازد. یعنی اگر بحران آب تکرار شد، نظام تصمیم‌گیری بداند چه کند. اگر تورم بالا رفت، سیاست‌گذار ابزار پاسخ داشته باشد. اگر اعتماد عمومی کاهش یافت، راه گفت‌وگو و اصلاح بسته نباشد. اگر شهرها با بحران محلی روبه‌رو شدند، همه چیز منتظر دستور مرکز نماند.
به بیان روشن، توسعه بدون نهاد شکست می‌خورد چون به حافظه، استمرار، اعتماد و پاسخگویی نیاز دارد. نهادها همان چیزی هستند که توسعه را از وابستگی به افراد خارج می‌کنند و به ظرفیت پایدار کشور تبدیل می‌کنند. کشوری که نهاد ندارد، هر بحران را از ابتدا تجربه می‌کند؛ اما کشوری که نهاد دارد، از بحران می‌آموزد و هر بار قوی‌تر برمی‌گردد.
منابع:
برای ایران، جلد ۳: بحران‌پژوهی در ایران / نهادسازی و حکمرانی، اطلاعات ارائه‌شده برای تولید متن.
North, Douglass C.، ۱۹۹۱، Institutions، Journal of Economic Perspectives، درباره نقش نهادها به‌عنوان ساختار انگیزشی اقتصاد.
World Bank، ۲۰۱۷، World Development Report 2017: Governance and the Law، درباره نقش حکمرانی در امنیت، رشد و عدالت.
مرکز پژوهش‌های مجلس، درآمدی بر منشور حکمرانی مردمی، درباره نهادسازی واسطه‌ای و مشارکت ساختارمند مردم.